Die Bilder aus American-Airlines-FlugsAA618 waren spektakulär: Ein Passagier rastet aus, würgt seinen Sitznachbarn, beißt einen anderen Fluggast und wird schließlich mit Kabelbindern und Klebeband an seinem Sitz fixiert. Das Flugzeug wird nach Baltimore umgeleitet, der Mann dort der Polizei übergeben.
Solche Fälle sind selten, aber keineswegs ungeregelt. Sie führen zu einer ungewöhnlichen Rechtsfigur des Luftverkehrsrechts: der Bordgewalt des verantwortlichen Luftfahrzeugführers. Denn der Kommandant ist nicht nur für die sichere Führung des Flugzeugs verantwortlich. Er übernimmt an Bord unter bestimmten Voraussetzungen auch quasi-polizeiliche Aufgaben, die am Boden staatlichen Behörden vorbehalten wären.
Der Luftfahrzeugkommandant
Den Kapitän kennt jeder: Er oder sie trägt vier Streifen und sitzt im Cockpit eines Verkehrsflugzeugs in der Regel in Flugrichtung links. Wer sich allerdings im Luftsicherheitsrecht auf die Suche nach diesem Begriff macht, wird ihn nicht finden. Dort gibt es ihn schlicht nicht. Stattdessen ist im europäischen und internationalen Recht vom „pilot-in-command“ bzw. „aircraft commander“ die Rede, während deutschsprachige Regelungswerke vom „verantwortlichen Luftfahrzeugführer“ oder „verantwortlichen Piloten“ sprechen. Gemeint ist stets dasselbe: derjenige Pilot, dem vom Betreiber des Luftfahrzeugs – also regelmäßig einer Airline – das Kommando für einen Flug übertragen wird und der für dessen sichere Durchführung verantwortlich ist.
Dabei vereinigt der Kommandant zwei unterschiedliche Funktionen. Zum einen besitzt er die nautische Gewalt: Er trägt die Verantwortung für die sichere Durchführung des Fluges. Zum anderen kommt ihm die Bordgewalt zu, also die Verantwortung für Sicherheit und Ordnung an Bord. Beide Funktionen liegen damit in einer Hand und sind unabhängig davon, wer das Luftfahrzeug tatsächlich führt. So gilt der Status des Kommandanten auch dann beispielsweise, wenn er sich während eines Flugs in Ruhezeit befindet.
Schon das Luftverkehrsrecht der Europäischen Union macht deutlich, wie weit diese Stellung reicht. Nach den Standardised European Rules of the Air der Durchführungsverordnung EU) Nr. 923/2012, den harmonisierten Luftverkehrsregeln für den europäischen Luftraum, besitzt der Kommandant die endgültige Entscheidungsbefugnis über die das Luftfahrzeug betreffenden Dispositionen, solange es sich in seiner Verantwortlichkeit befindet. Seine Position ist damit weit mehr als eine bloß betriebsinterne Hierarchiefrage – und wird insoweit auch nicht durch arbeitsrechtliche Weisungen oder Entscheidungen des Luftfahrzeugbetreibers überlagert.
Das Hausrecht der Airline
Natürlich verfügt auch eine Fluggesellschaft über ein Hausrecht. Passagiere unterwerfen sich mit Abschluss des Beförderungsvertrags regelmäßig Allgemeinen Beförderungsbedingungen, nach denen Anweisungen des Kommandanten und der Besatzung Folge zu leisten ist. Darauf lassen sich beispielsweise Anordnungen gegenüber störenden Passagieren stützen.
Ein solches Hausrecht ist jedoch zunächst privatrechtlicher Natur. Seine praktische Durchsetzung stößt dort an Grenzen, wo ein Passagier nicht mehr freiwillig kooperiert. Wer auf einem Flug andere Reisende angreift oder die Sicherheit des Luftfahrzeugs gefährdet, lässt sich kaum mit dem Hinweis beeindrucken, er verstoße gegen Allgemeine Beförderungsbedingungen.
Genau an diesem Punkt setzt die Bordgewalt des Kommandanten ein. Denn sie beschränkt sich nicht darauf, Verhaltensregeln vorzugeben. Sie erlaubt unter bestimmten Voraussetzungen auch deren zwangsweise Durchsetzung in einer Art und Weise, die am Boden der Staatsgewalt vorbehalten wären.
Der Kommandant als Beliehener
Das deutsche Luftsicherheitsrecht beispielsweise weitet in seinem Geltungsbereich die Befugnisse des Kommandanten erheblich aus. Nach § 12 Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG) hat der verantwortliche Luftfahrzeugführer für die „Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung an Bord des im Flug befindlichen Luftfahrzeugs zu sorgen“. Das Gesetz macht ihn für seine Zwecke dabei ausdrücklich zum sogenannten Beliehenen.
Eine Beleihung ist im öffentlichen Recht eine Besonderheit. Gemeint ist damit, dass einer Privatperson oder einer privatrechtlich organisierten Stelle die Befugnis übertragen wird, bestimmte öffentliche Aufgaben selbstständig und mit hoheitlichen Mitteln wahrzunehmen. Der Kommandant handelt in diesem Moment also nicht lediglich als Beschäftigter (s)einer Airline, sondern erfüllt staatliche Sicherheitsaufgaben.
Der Grund dafür ist ausgesprochen praktisch: Die für Sicherheit und Ordnung zuständigen staatlichen Stellen befinden sich üblicherweise nicht an Bord. Während am Boden Polizei, Luftaufsicht oder andere Behörden eingreifen können, fehlt dieser unmittelbare Zugriff spätestens dann, wenn sich das Flugzeug in der Luft befindet und staatliche Hilfe nicht kurzfristig erreichbar ist. Deshalb verlagert das Gesetz die hierfür notwendigen Befugnisse auf diejenige Person, die ohnehin die Gesamtverantwortung für den Flug trägt: den Kommandanten.
Dabei geht die Beleihung des Kommandanten über das reine Recht zum Einschreiten hinaus. Im Falle einer konkreten Gefahrenlage trifft ihn gar die Pflicht zum Tätigwerden. § 12 LuftSiG verpflichtet den verantwortlichen Luftfahrzeugführer zur Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung. Aus dem Recht zum Eingreifen wird damit zugleich eine Verantwortung, im Ernstfall tatsächlich zu handeln.
Was der Kommandant darf
Die Befugnisse des Kommandanten sind weitgehend. Besteht im Einzelfall eine konkrete Gefahr für Personen an Bord oder für das Luftfahrzeug selbst, darf er auf Grundlage von § 12 Abs. 2 LuftSiG unter anderem die Identität einer Person feststellen, Gegenstände sicherstellen, Personen oder Sachen durchsuchen und eine Person in Gewahrsam nehmen bzw. festhalten.
Unter bestimmten Voraussetzungen darf eine Person sogar gefesselt werden. Das gilt insbesondere dann, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie den Kommandanten oder Dritte angreifen oder Sachen beschädigen wird. Auch körperliche Gewalt kann nach § 12 Abs. 3 LuftSiG zulässig sein, wenn andere Zwangsmittel nicht in Betracht kommen, keinen Erfolg versprechen oder unzweckmäßig sind. Nur der Gebrauch von Schusswaffen bleibt dem Kommandanten verwehrt und wird ausdrücklich Polizeivollzugsbeamten vorbehalten.
Damit beantwortet sich auch die Frage nach der Zulässigkeit des Einsatzes von Kabelbindern und Klebeband wie im Falle von American-Airlines-Flugs AA618: Das deutsche Luftsicherheitsrecht schreibt in einem solchen Fall jedenfalls kein bestimmtes Fesselungsmittel vor. Entscheidend ist vielmehr, ob die Maßnahme im konkreten Fall erforderlich und verhältnismäßig ist.
Genau darin liegt zugleich die Grenze der Bordgewalt. Ein randalierender Passagier darf nicht allein deshalb möglichst drastisch behandelt werden, weil sein Verhalten unangenehm, beleidigend oder störend ist. Je intensiver der Eingriff, desto gewichtiger muss die Gefahr sein. Eine Fesselung mag zulässig sein, wenn Angriffe auf Mitreisende oder Besatzungsmitglieder drohen; sie wäre schwerlich zu rechtfertigen, nur weil jemand lautstark protestiert oder sich über den Service beschwert. Die Bordgewalt ist damit Polizeigewalt im Kleinen, aber eben auch an deren Grundprinzipien gebunden.
Anordnungen sind nicht nur Empfehlungen
Die besondere Stellung des Kommandanten zeigt sich auch darin, dass seine Anordnungen nicht lediglich den Charakter betriebsinterner Hinweise haben. Die an Bord befindlichen Personen haben den zur Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung erforderlichen Anordnungen grundsätzlich Folge zu leisten, so § 12 Abs. 4 LuftSiG. Wer sich darüber hinwegsetzt, bewegt sich daher nicht mehr allein im Bereich eines Verstoßes gegen das Hausrecht einer Airline.
Das Luftsicherheitsrecht unterstreicht die Verbindlichkeit solcher Anordnungen zusätzlich durch empfindliche Sanktionen. Wer einer Verfügung des Kommandanten oder seiner Beauftragten nicht Folge leistet, begeht nach § 20 LuftSiG eine Ordnungswidrigkeit, die mit einer Geldbuße von bis zu 25.000 Euro geahndet werden kann. Leistet der Betroffene dabei mit Gewalt oder durch Drohung mit Gewalt Widerstand, drohen Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder Geldstrafe. In besonders schweren Fällen reicht der Strafrahmen sogar von sechs Monaten bis zu fünf Jahren.
Der Kommandant ist damit gerade nicht nur jemand, dessen Anweisungen aus Gründen guter Umgangsformen befolgt werden sollten. In der konkreten Gefahrensituation können seine Entscheidungen rechtlich verbindlichen Charakter haben.
Hilfe aus der Kabine
Der Kommandant muss Maßnahmen in Ausübung seiner Bordgewalt selbstverständlich nicht persönlich durchführen. Er kann nach § 12 Abs. 4 LuftSiG andere Personen, insbesondere Besatzungsmitglieder, mit ihrer Durchführung beauftragen. Seine Verantwortung für die Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung bleibt dadurch unberührt. Damit erklärt sich auch, weshalb bei Zwischenfällen regelmäßig Flugbegleiter eingreifen und mitunter auch Passagiere helfen. Die Bordgewalt setzt nicht voraus, dass derjenige, dem sie rechtlich zusteht, sie auch selbst praktisch durchsetzt.
Das wäre bei einem Verkehrsflugzeug auch kaum praktikabel. Während eine Situation in der Kabine eskaliert, muss das Flugzeug weiterhin sicher geführt werden. Gegebenenfalls sind gleichzeitig eine Kursänderung, eine außerplanmäßige Landung und die Koordination mit Flugsicherung und Bodenstellen erforderlich.
Die Dauer der Bordgewalt
Die quasi-polizeiliche Bordgewalt des Kommandanten beginnt nicht bereits mit dem Einsteigen der Passagiere, endet aber auch nicht mit dem Aufsetzen auf der Landebahn am Bestimmungsziel. Wenngleich die Einzelheiten nicht völlig einheitlich geregelt sind, wird im Kern auf den Zeitraum abgestellt, in dem staatliche Stellen typischerweise keinen unmittelbaren Zugriff mehr auf das Geschehen im Inneren des Luftfahrzeugs haben. Maßgeblicher Anknüpfungspunkt wird dabei regelmäßig das Schließen und spätere Öffnen der Außentüren sein.
Das ist konsequent: Ein handgreiflicher Passagier wird nicht deshalb ungefährlich, weil die Maschine bereits gelandet ist und noch zur Parkposition rollt. Ebenso wäre es wenig sinnvoll, die Befugnisse des Kommandanten erst mit dem Abheben entstehen zu lassen, obwohl ein Vorfall auch nach dem Schließen der Türen, aber noch vor dem Start eskalieren kann.
Keine fliegende Insel
Komplexer wird die Rechtslage auf internationalen Flügen, insbesondere bei Zwischenfällen während des Überflugs fremder Staaten. Ein verbreitetes Missverständnis besteht darin, ein Flugzeug als eine Art „fliegende Insek“ seines Registrierungsstaates zu verstehen. Das stimmt nicht. Luftfahrzeuge genießen keine Exterritorialität. Sie unterliegen grundsätzlich der Hoheitsgewalt des Staates, dessen Luftraum sie gerade durchfliegen. Somit lässt sich beispielsweise deutsches Recht wie § 12 LuftSiG nicht ohne Weiteres auf ein deutsches Luftfahrzeug anwenden, das sich im Luftraum Spaniens oder der Portugals befindet.
Genau daraus ergibt sich ein Problem: Ein Langstreckenflug kann binnen kurzer Zeit mehrere Staatsgebiete überqueren und zudem über der Hohen See stattfinden. Würden die Befugnisse des Kommandanten bei jeder Grenzüberquerung vollständig wechseln und müsste er sich dabei jeweils nach einer ihm regelmäßig fremden Rechtsordnung richten, wäre eine einheitliche und effektive Sicherheitsordnung an Bord kaum möglich. Die internationale Antwort der Staatengemeinschaft darauf ist das Tokioter Abkommen über strafbare und bestimmte andere an Bord von Luftfahrzeugen begangene Handlungen von 1963.
Die Bedeutung des Tokioter Abkommens
Das Abkommen war eine Reaktion auf ganz reale Rechtslücken. Berühmt wurde der Fall United States v. Cordova: 1948 kam es auf einem Flug von Puerto Rico nach New York an Bord einer Douglas DC-4 zu einer Schlägerei. Ein Pilot und ein Mitglied der Kabinenbesatzung wurden verletzt. Weil sich das Flugzeug während des Vorfalls über der Hohen See befand und das damalige US-amerikanische Recht keine ausreichende Strafgewalt für solche Taten an Bord außerhalb des Staatsgebiets vorsah, blieb der Haupttäter letztlich unbestraft.
Der Fall verdeutlichte ein strukturelles Problem internationaler Luftfahrt: Ein Flugzeug bewegt sich laufend zwischen unterschiedlichen Hoheitsgebieten, während sich Straftaten oder Gefahrenlagen an Bord unabhängig davon entwickeln können, über welchem Staat sich die Maschine gerade befindet.
Das Tokioter Abkommen sollte solche Lücken schließen und zugleich eine international handhabbare Ordnung an Bord schaffen. Es verleiht in seinem Art. 6 (1) – über entsprechende nationalstaatliche Umsetzung – dem „aircraft commander“ auf internationalen Flügen Befugnisse, angemessene Zwangsmaßnahmen zu ergreifen, wenn dies erforderlich ist, um die Sicherheit des Luftfahrzeugs oder der Personen und Sachen an Bord zu schützen oder Ordnung und Disziplin aufrechtzuerhalten.
Der Kommandant kann dafür nach Art. 6 (2) des Abkommens auch Besatzungsmitglieder zur Unterstützung heranziehen. Passagiere kann er um Hilfe bitten oder zu einer solchen ermächtigen. Eine hierzu korrespondierende allgemeine Unterstützungspflicht trifft sie allerdings nicht, wenngleich ihnen selbst ein Eingriffsrecht im Falle der unmittelbaren Gefahr zukommt.
Auch nach einer Landung können bestimmte Zwangsmaßnahmen vorübergehend fortbestehen, bis die zuständigen staatlichen Stellen die Situation übernehmen. Denn die Funktion der Bordgewalt endet sinnvollerweise erst dort, wo staatliche Autorität wieder tatsächlich und unmittelbar verfügbar ist, was im Falle einer Notlandung nicht unmittelbar der Fall sein muss.
Vom Klebeband zum Völkerrecht
Der Fall des mit Kabelbinder und Klebeband fixierten Passagiers auf dem American-Airlines-Flugs AA618 mag zunächst wie eine bizarre Episode aus dem Luftverkehr wirken. Juristisch führt er jedoch unmittelbar zum Kern einer besonderen Ordnung über den Wolken.
Ein Verkehrsflugzeug ist für einige Stunden ein weitgehend abgeschlossener Raum mit im Einzelfall mehreren hundert Menschen, in dem staatliche Hilfe nicht kurzfristig erreichbar ist. Wenn dort eine ernsthafte Gefahr entsteht, kann man nicht auf das Eintreffen der Polizei oder anderer Behörden warten. Deshalb verleiht das Luftsicherheitsrecht einer einzigen Person außergewöhnlich weitreichende Befugnisse. Der Kommandant entscheidet nicht nur über Kurs, Flughöhe und Ausweichlandung. Er trägt zugleich Verantwortung für Sicherheit und Ordnung in der Kabine und kann zu deren Durchsetzung Maßnahmen anordnen, die an Land regelmäßig staatlichen Behörden vorbehalten sind.
Kabelbinder und Klebeband sind deshalb nur das sichtbare Ende einer viel grundsätzlicheren rechtlichen Konstruktion: Sobald staatliche Hilfe nicht mehr unmittelbar erreichbar ist, wird aus dem Kommandanten im Cockpit nicht nur der Verantwortliche für den Flug – sondern zugleich die nächste verfügbare Autorität zur Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung.
Moritz G. Heile ist freier Kolumnist von aeroTELEGRAPH. Er ist Rechtsanwalt und Gründer der Kanzlei GOODVICE in Berlin. Er berät und vertritt schwerpunktmäßig Unternehmen der Luftfahrtbranche und unterrichtet als Lehrbeauftragter für Luftverkehrsrecht an der Universität zu Köln.
Die Meinung der freien Kolumnisten muss nicht mit der der Redaktion übereinstimmen.
